积极推动节能减排工作是我国缓解资源环境矛盾，加快经济发展方式转变的重要途径。“十一五”期间我国提出单位国内生产总值能耗降低２０％、主要污染物排放总量减少１０％的约束性指标并基本完成，使节能减排上了一个新的台阶。“十二五”期间我国又制定了单位ｇｄｐ碳排放降低１７％和主要污染物减排８％—１０％的约束性指标。但目前我国促进节能减排的制度措施存在主要依靠行政性手段、节能减排成本较高等问题，需要及时加以改革完善。
目前节能减排制度存在的主要问题
1、节能减排主要依靠行政性手段，付出的成本较高
在目前的管理方法下，各级地方政府是节能减排的具体责任和实施主体，造成了目标的落实主要依靠行政性手段的普遍现象。在节能减排工作中，各级政府所拥有的调节手段有很大差别。比如中央政府可以采取全面的财政、税收政策，省级政府也有一定的经济手段，而县市甚至更基层政府，难以运用价格、税费等经济手段，只能主要依靠行政审批新的投资项目、关停并转等行政性措施。另外，由于各地区之间存在发展竞争，如果部分地区提高对节能减排的税费等标准，会降低该地区对投资的吸引力，因此，地方政府也不太愿意采用经济调节手段。与税收、财政和排放标准、规范等经济手段和排放权、排污权交易等市场机制相比，行政性手段加大了对企业的直接干预，提高了全社会的节能减排成本，降低了经济运行效率。
2、层层分解方法分隔了全国统一的市场，影响了产业转移和结构优化调整
各地区采取层层分解的模式，事实上对国内市场进行了分割，影响了区域专业化分工和协作。在这种模式下，每—级行政区域，比如县市、乡镇甚至企业都分配有排放总量约束，由于企业转移并不能伴随排污总量的相应转移，大大增加了产业和企业区域优化调整的难度。比如一个印染厂很难从一个地区迁移到另一个地区，因为在总量减排的背景下，迁入地区一般很难协调出可用的排放总量指标。
3、各地区发展差异很大，指标层层分解方法很容易对部分地区发展造成约束
我国仍然处于经济增长较快的发展阶段，各地区经济发展阶段差异很大，而且越是较小的区域其差异越大。例如各省的经济增长速度最多相差几个百分点，而县与县之间经济增速可能相差十几个、甚至几十个百分点，因此，越是具体到基层的区域，其节能减排的任务就存在越大的差异性。目前各地区在执行节能减排过程中，往往将节能减排指标层层分解到基层政府，例如县甚至乡镇一级。这就很可能发生部分地区没有节能减排基数或者原有排放基数过小的问题，由于跨地区之间的指标调配往往非常困难，导致节能减排成为部分地区制约发展的重要因素。
4、目前的体制下政府较为注重对大企业和耗能排污大户的监管，容易忽略对小企业和小污染源的监管
由于各地区主要实行污染物总量控制，而高耗能和高污染的主要是少数行业和少数企业，这也导致许多地区注重对重点行业和耗能及排污大企业的监管，经常忽略对小污染源的监管。这一方面造成了许多环保事故，另一方面也造成了大企业和小企业不平等竞争的市场局面，不利于企业正常发展。
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